弥补而非打破官僚制：国家治理现代化背景下的任务型组织再认识
作者简介
谢秋山，湘潭大学公共管理学院讲师，研究方向：地方治理、公共服务创新；
陈世香，武汉大学政治与公共管理学院教授，博士生导师。
研究方向：比较行政管理、公共政策与公共服务创新。以“领导小组”为代表的任务型组织在国家治理体系中发挥着日益重要的功能，却也存在着设置随意与泛滥倾向。据此，在识别有效任务型组织构成要素基础上，理清有效任务型组织在国家治理现代化进程中的意义，对于更好地发挥任务型组织的积极功能，增强国家治理有效性已势在必行。基于以“创卫”为背景的两个案例城市治理过程比较，可以发现有效任务型组织在任务缘起、领导级别、组织结构、组织职能等方面都有其特殊性。从制度变迁角度看，弥补官僚制和浓缩官僚制更有助于我们理解任务型组织在国家治理现代化进程中的重要意义，其未来发展方向应该是成为高度浓缩的官僚组织，并在国家治理现代化建设框架下进一步走向法制化、规范化和现代化。
一、问题的提出
在公共行政学领域，甚至组织研究领域，关于倡导后官僚主义范式，并断言官僚制必将走向衰亡的学者并不少见。典型代表，如沃伦·本尼斯早在20世纪60年代就曾预言：“在未来的25到50年内，我们将见证官僚制的灭亡和更适应20世纪工业化社会需要的新的社会系统的兴起”。然而，50多年后的今天，我们却看到官僚制依然在世界各个国家与地区的政治与经济组织中发挥着核心的作用，没有明显的衰亡痕迹，甚至还成为了整体性治理、数字治理等现代治理理论构建的基础。这使得我们不得不回想起斯泰尔·亚历山大的忠告：“一个合理的后官僚制组织理论的建构不能建立在道听途说、民间故事和充满常识性思考的信念上。因此，我们需要研究官僚组织，或者研究建构在官僚制原则基础之上的组织……这些年来，对官僚制的冗长乏味指责需要被以实践为基础的官僚制观点所取代”。而理论上存在争议，却在我国公共行政实践中得到普遍应用并发挥着日益重要功能的任务型组织则正是建构在官僚制原则基础上的临时组织，它给了我们一个管窥和深入理解以实践为基础的官僚制的途径，也让我们能够从国家治理体系与治理能力现代化的高度重新审视任务型组织存在的重要意义。
近年来，受到西方新公共管理运动和政府再造运动的影响，政府购买公共服务、PPP等契合后官僚主义范式并主张打破官僚制的改革倡议已经成为我国理论界与实务界关注的焦点。然而，相对而言，另外一个更为重要的，并在国家治理实践中得到迅速发展的政府变化却很少受到关注。这个政府变化就是，任务型组织，尤其是作为任务型组织主要表现形式的领导小组已经逐渐成为各级政府成功推进国家治理的关键性组织保障。与此同时，这种派生于政府官僚体制的任务型组织也存在设置随意和泛滥的趋势，进而使得任务型组织对于实现有效治理的重要性受到质疑。比如，本文案例城市之一湖南省X市，在三年时间里（2012—2014）就设置了创建文明城市领导小组、城区农贸市场管理工作领导小组、人工影响天气领导小组、创建全民健身示范城市领导小组、政府管理资金支持银行信贷工作领导小组等58个领导小组。本着立足本土，理解以实践为基础的官僚制之原则，以及增强人们对任务型组织了解、辨识与有效治理目标相匹配的任务型组织特征之目的，本文将从组织任务缘起、组织领导级别、组织结构、组织职能等四个方面入手，基于倚重传统官僚体制的湖南X市和倚重任务型组织的湖南Y市以“创卫”为背景的城市治理过程比较，分析有效任务型组织之构成要素，并据此结合制度变迁理论探讨有效任务型组织在国家治理现代化进程中的重要意义，并主张从弥补官僚制和浓缩官僚制的角度来理解有效任务型组织在推进国家治理体系与治理能力现代化进程中的作用。
二、文献回顾
在任务型组织、任务型小组、矩阵组织、网络化组织等不同称谓下，来自工商管理、工程管理、公共管理等领域的诸多研究者围绕任务型组织现象进行了卓有成效的分析和探讨。在工商管理和工程管理领域，基于组织结构的视角，包括伯恩斯和斯托尔克、格里菲斯和格雷、柯乐尼、彼得斯和沃特曼和戈特利布在内的诸多研究者主要探讨了任务型组织与常规组织相结合的矩阵结构对环境的适应性，肯定了任务型组织在应对不确定环境和完成复杂治理任务方面的积极功能。典型代表如，加尔布雷斯从信息沟通、计划与协调、人事、领导和执行等方面全面分析了任务型组织与常规组织结合的矩阵结构在环境适应方面的积极功能。
而对任务型组织的集中探讨则来自于公共行政领域的学者，早在20世纪60年代，唐斯就明确指出了任务型组织在完成任务和维持组织成员士气方面的积极作用。盖伊·彼得斯等在阐述其弹性化政府理念时也着重论述了临时性任务型组织在复杂环境下反应迅速的优势。而本尼斯不仅看好任务型组织的积极功能，还认为任务型组织必将取代常规官僚组织。他认为，在工业社会，官僚组织将逐步走向衰亡，适应工业社会的组织是具备临时性特征的任务型组织，即，适应工业社会的组织是一个适应性的、迅速变化的临时性系统，它围绕任务小组或者说问题解决，由多样化的具有专业技能的陌生人组成。但可能受到实践发展与理论预测之间巨大偏差等方面因素的影响，任务型组织现象虽然引起了关注却没有在国外公共行政学界形成一个持久性的、系统化的和专门的研究主题。反而，是在中国，随着以“领导小组”为代表的任务型组织在公共行政实践领域的广泛应用，张康之等一批研究者明确地把任务型组织作为一个专门的研究主题而加以探讨。在于2009年出版的《任务型组织研究》一书中，张康之等对任务型组织的设立、目标、结构、构成要素、管理和领导方式、资源获取、解散等组织自身问题进行了较为全面的分析与探讨。
同时，国内诸多研究者也赞同本尼斯等国外理论家的观点，认为任务型组织是不确定性治理环境下，官僚组织适应环境变化而做出的主动变革行为。与国外理论家不一致的是，国内研究者进一步认为任务型组织是适应后工业社会复杂性治理条件和不确定性环境的产物，而不是适应工业社会的组织形式。最近几年，部分研究者还进一步分析了任务型组织在国家治理中的积极作用。尤其是诸多研究者专门探讨了“领导小组”这一特定类型任务型组织在推动国家有效治理过程中的积极作用。近年来个别研究者还关注任务型组织自身运行机制问题，如周望根据借力-自立程度把任务型组织运行机制概括为常态、间歇、实体和虚置等四种模式；丁远朋把以工作组为代表的任务型组织运行过程概括为派出和治理两个阶段。
但上述研究都是围绕任务型组织自身特征而展开的探讨，并集中关注任务型组织的环境应变能力，并未深入剖析任务型组织存在与发展的逻辑，或者说未能从本质上辨识任务型组织产生与发展的意义。个别研究者，如Gray虽然探讨了任务型组织在公共保健和社会服务提供中的有效性问题，认为任务型组织与原有官僚组织结合而成的矩阵型组织结构较原有官僚组织能更有效地提供公共保健和社会服务，却也未明确从官僚组织变政府管理与行政改革的逻辑视角来分析任务型组织产生与发展的意义，也未明确任务型组织实现有效治理目标的条件与要素。基于此，在辨识有效任务型组织构成要素基础之上，进一步探讨有效任务型组织在国家治理中的重要意义就成为了一个值得探索的新问题。
三、任务型组织与有效治理
一直以来，以政府为代表的公共组织一直面临一个两难困境———为完成组织任务或提供特定服务，公共组织需要稳定；相反，公共组织又处于一个瞬息万变的动态的环境之中，它必须具有回应性、适应性和可改变性。事实上，伴随全球化、工业化、城镇化、现代化、政治民主化、信息化的发展，尤其是自媒体信息技术的扩散不仅使得国家治理环境变得越来越复杂，而且治理诉求也越来越多样化，这也就意味着以稳定性为重要特征的传统官僚组织已经很难依靠繁文缛节和层级节制来实现有效治理目标，政府必须做出调整，在增强组织的回应性和环境适应性的前提下完成组织任务。面对复杂环境变化带来的不确定性风险，追求有效治理目标的组织必须兼顾“风险最小化”与“有效治理最大化”的双重目标，或者说，组织追求的是“风险约束下的有效治理最大化”。而为了实现这样的双重目标，组织一般有两种选择，一个是推进制度变革，另一个是进行组织结构调整。而在对制度与组织结构进行调整时，组织还要把握调整的程度，以防止调整幅度过大，尤其是预防根本性制度变迁可能带来的巨大风险。一方面，就选择的风险来看，相较于根本性制度变迁，重大组织结构调整对利益分配所产生的影响更小，所面临的阻力更小，其所面临的预期风险也更小；另一方面，相较于组织结构微调和制度微调，重大组织结构调整的预期治理有效性程度也会更高。正是基于以上两个方面利弊权衡，组织领导往往倾向于选择通过重大组织结构调整的方式来谋求“风险约束下的有效治理最大化”目标（参见表1）。
而组建具备高层次议事协调功能的“任务型组织”则正好符合上述优点———在不对制度做出重大变革和不对原有权力结构进行根本性调整的前提下，对组织结构进行调整，可以确保变革风险最小而预期治理有效性程度又较高。而任务型组织发挥功能的一个关键就在于它完全依赖于原有官僚组织。“尽管嘲笑和唱衰官僚制的声音不绝于耳，但无论是作为组织理想类型，还是作为多样化的正规组织设计，官僚制都是极具弹性的。那些宣告官僚制消亡的论断结果都被证明是草率的”。而衍生于常规官僚组织的任务型组织正是官僚制极具弹性的一个最好证明。更为具体地说，任务型组织的出现实际上是对传统官僚制的修正，是常规官僚组织适应环境变化而作出的主动调整，是弥补官僚制有效治理能力不足的产物，是补救传统治理体系碎片化的重要手段。传统官僚制依赖自上而下的等级节制、繁冗的规则体系，强调分工，进而容易产生推诿卸责，乃至部门间“以邻为壑”，衍生出大量治理缝隙，无力有效应对现代社会复杂性治理的需要，而灵活多变的任务型组织则提供了一个打破条块分割、推进整体性治理的可能，为提高治理效率和治理有效性提供了组织基础。当然，任务型组织并未否认常规官僚组织的治理效率，常规组织的科层体系仍然是现代国家治理的基础，也能在大部分公共事务治理领域发挥有效功能，只是其灵活性、治理效率和有效性相对于有效任务型组织更低，难以满足现代复杂性治理环境的要求。
那么，作为官僚组织应对复杂治理环境的主动调整，任务型组织是否实现了初始设立时的治理目标呢？或者说，任务型组织是否能够弥补常规官僚组织的不足，达到增强治理有效性这一预期目标呢？
本质上，有效治理是政府在不同领域或属地管理中处理解决具体问题的可行性与有效性，它主要体现在各级政府解决经济政治社会发展过程中出现的实际问题的能力之中；在官僚体制下，主要表现为有效完成上级任务的能力和过程。但我们不难发现，从中央到地方普遍存在的任务型组织并非都能实现有效治理的目标，有些任务型组织成功地弥补了常规官僚组织的不足，推动了有效治理的实现；相反，有些，尤其是地方政府设置的任务型组织，不仅未能推动有效治理目标的实现，反而阻碍了官僚组织功能的发挥，尤其是“阻碍了部门之间的沟通协调，甚至加快了利益部门化和权力碎片化”。那么，是什么原因造成了不同的任务型组织在治理效果上的差异呢？正如前文中指出的那样，任务型组织是常规官僚组织权力的延伸与整合，是官僚组织适应复杂性社会治理环境要求的适应性创新，是浓缩的官僚组织。组建任务型组织的初衷在于它的协调功能，在于它能打破常规官僚体系中的“条块分割”和跨部门间的“各自为政”，进而能够促进“条”与“块”间的沟通与合作；但与此同时必须看到，任务型组织的权力来源于常规官僚组织，是代替常规组织发挥管理职能，它沿袭了常规官僚组织的权力集中和等级秩序，其正当性支配也将建立在原有官僚组织权威基础之上。这种增强了的理性合法权威正是官僚组织实现有效治理的最重要前提。概而言之，无论是常规官僚组织，还是依附于它的任务型组织，其实现有效治理的前提都必须是建立在理性合法权威基础之上，也只有具备理性合法权威的任务型组织才能发挥弥补官僚制功能，实现有效治理目标；相反，如果过多设置缺乏权威性的任务型组织极有可能会扰乱官僚组织的正常运转，甚至阻碍常规官僚组织职能的发挥（参见表2）。这也是需要探讨有效任务型组织构成要素的意义所在。
四、案例选择及概况描述
为了进一步明确有效任务型组织特征，突出有效任务型组织在我国权威式整合治理中的关键作用，本文将主要基于案例比较展开分析。之所以选择“创卫”，主要是基于两个方面的考虑：一方面，“创卫”一直与任务型组织的协调作用相联系，即几乎所有“创卫”城市均设立专门的临时性的“创建国家卫生城市工作领导小组”或“创建国家卫生城市办公室领导小组”（后文简称创卫领导小组），与本文聚焦以领导小组为代表的任务型组织相契合；另一方面，虽然“创卫”活动依然保留着传统的运动式治理特征，其在大部分城市的治理成效备受质疑，却也在小部分城市升级为有效的权威式整合治理的过程，即“创卫”在部分城市演变为有效的全面的城市治理过程，进而有助于我们辨识与比较有效任务型组织与无效任务型组织之间的差异。事实上，社会各界批判“创卫”活动的声音一直不绝于耳，甚至批评其为劳民伤财的“运动式治理”，但硬币的另一面是，国家卫生城市并非终身制，每三年评选一次，新的城市可以参评，原有国家卫生城市也要接受复评，复评不合格会取消称号。这种动态监管机制已经在极大程度上改变了相关城市面貌，提升了城市管理水平，改善了人民群众居住的生活环境，甚至在部分城市成为城市有效治理的重要推手。
正是基于以上考虑，本文将主要基于倚重传统官僚体制的湖南X市和倚重任务型组织的湖南Y市以“创卫”为背景的城市治理过程比较，来探讨有效任务型组织与无效任务型组织的特征差异。当然，二者之间也有一致之处，即均设立了临时的任务型组织———创卫领导小组。
在案例研究设计阶段，为了了解申报城市的基本情况与进展，笔者首先在百度上全面搜集近几年申报国家卫生城市的城市，但发现除了上海宝山区等相对较高程度的志愿者参与以外，绝大部分城市推进“创卫”的措施都大同小异，比如，主要领导都比较重视“创卫”工作，也都成立专门领导小组推动“创卫”进程。考虑到申报城市的相似性和城市环境卫生治理过程的复杂性，以及全方位深度分析有效任务型组织构成要素之目标，选择双案例研究设计是合适的。同时，考虑到数据的可获得性，本文采取了判断性抽样策略。具体来说，本文把湖南省X市和Y市作为本文的研究案例，主要是基于两点考虑。第一，方便调查原则，笔者有渠道和容易接近当地政府受访者。第二，X市和Y市“创卫”与同一年启动，但“创卫”效果和城市治理效果却有天壤之别，进而有助于比较分析。
五、有效任务型组织的构成要素
从制度演化角度看，任务型组织是官僚体制适应环境变化的结果，是为了弥补官僚体制不足，尤其是补救治理碎片化而作出的改进与创新，但广泛存在的任务型组织却没有实现普遍的有效治理。那么，任务型组织是否是实现有效治理的重要环节，或者说有助于实现有效治理目标的任务型组织主要由哪些要素构成呢？本文主张从组织任务缘起、组织领导级别、组织结构、组织职能等四个方面来分析有效任务型组织的构成要素（参见表3）。
（一）任务缘起：明确的上级治理任务与下级“一把手”的决心
集权是官僚制的重要特征，也是有效任务型组织的重要特征，甚至任务型组织的集权程度要高于常规官僚组织；其主要表现为上级压力和“一把手”领导在地方治理积极性中的决定性作用。湖南省Y市和X市于同年，即2009年，提出“创建国家卫生城市”（后文简称“创卫”）目标。但二者启动“创卫”的动因是截然不同的。Y市具有明显的上级压力驱动特征，X市则属于自我责任意识驱动类型。Y市“创卫”主要是基于上级压力，执行的是上级下派的地方治理任务。2009年末，湖南省卫生厅召开新闻发布会，通报2008至2009年度全省13个城市卫生监督检查结果，Y市垫底。湖南省政府领导严厉批评Y市政府不作为，责令其迅速做出整改，争取2015年成为国家卫生城市，至少成为湖南省卫生城市。时任Y市市长受到上级领导批评，下决心改变城市面貌，给上级领导一个交代，大力推进“创卫”工作，并通过“事必躬亲”式的主导参与发动了整个地方官僚体系来共同完成“创卫”任务。功夫不负苦心人！一年多以后，也就是2011年初Y市获得湖南省卫生城市称号；不到六年时间，也就是在2015年，Y市则成功地成为国家卫生城市的一员。显然，上级领导的压力是Y市领导决心与作为的关键动力，而地方“一把手”的重视则是地方官员行动的前提。
与Y市的上级驱动不同，X市“创卫”动机主要是基于周边城市示范效应引发的责任感。在2009年之前，X市城市卫生在湖南省13个地级市里排名处于中游位置，在2009年年末湖南省卫生厅通报2008—2009年全省城市卫生检查情况时也并未对X市作出明确要求，只是针对全省提出了一个总体要求，即争取20%的城市在2015年前进入国家卫生城市行列；同时，X市启动“创卫”时间也是在湖南省卫生厅通报之前。但当时湖南全省已经有2个城市获得国家卫生城市称号，包括与X市毗邻的C市、L市、Z市在内的其它6个城市也正在申报国家卫生城市，这让X市卫生局领导觉得有责任推动X市的“创卫”工作。
（二）组织领导权威性：以“一把手”为核心的权威组织领导
“一仆不能事二主”，混乱起始于多头领导，在公共管理实践中必须坚持统一指挥原则。Watson（1965）的实验研究也发现，非单一权威中心的非集权结构会影响组织任务的完成，尤其是处于权力地位较低者会把更多精力用于谋求获得较高的影响力，进而会减少对任务完成的投入。这也就意味着，在官僚体制中，领导者个人的权威对于组织管理职能的有效发挥至关重要，更是实施组织控制和协调的基础。尤其是在中国社会，传统的权力崇拜依然流行，在政治体系内部“官大一级压死人”———层级节制而且权力集中在主要领导手中，下级往往唯上级领导马首是瞻。所以，党政主要领导，尤其是党政“一把手”的态度决定着整个官僚组织的态度与行动。换而言之，如果没有一个权威的领导者来领导任务型组织，任务型组织也就很难发挥其预期中的功效。原超和李妮的研究也发现，在任务型组织泛滥，各种任务都成为专项治理任务时，下级政府只能根据任务型组织领导的行政级别来区别性对待，即选择那些挂帅领导者级别最高的专项任务执行。在X市与Y市“创卫”任务型组织领导方面，两者之间在主管领导行政层级方面存在显著差异，市领导的重视程度也存在明显差别。
X市虽然早在2009年就启动了“创卫”，但直到2011年年底才正式成立“创卫领导小组”，“创卫领导小组”负责人为市卫生局副处级干部，在任命为“创卫”领导小组组长前为市卫生局科级干部。同时，X市“创卫”主要停留在市卫生局推动的层面，直到2012年才正式进入市政策议程，并于2012年5月第81次市人民政府常务会议通过《X市创建国家卫生城市工作方案》，X市“创卫”才正式在全市范围内获得认可。此外，在“创卫”过程中，X市党政“一把手”极少过问“创卫”工作，主要由“爱卫办”来推进，并由X市宣传部部长进行督导。Y市则早在启动“创卫”工作时就成立了一个非常权威的“创卫领导小组”，其前期负责人分别为党政“一把手”———市委书记和市长分别担任；后期则换为副厅级的副市长和市党委副书记。调整之后，市长和市委书记也都参加了大部分相关调度会议和管理工作，比如，Y市市委书记就曾同包括私营企业负责人在内的10多个组织负责人就“创卫”责任落实情况进行过约谈。事实证明，这些权威式安排是有效的。在看到领导决心以后，Y市政府管辖范围内各政府企事业单位迅速采取行动推进“创卫”工作。正如Y市L区体育局一位工作人员所说：“起初，我们以为市政府领导的决心就是心血来潮，但很快我们就意识到，市政府领导‘创卫’的决心是非常强烈的，绝不是以前的形式主义。所以，我们开始响应号召，轮流安排局里干部规劝市民的不文明行为。”
不难看出，组织领导者本身的权威性对于任务型组织有效治理目标的实现至关重要，没有一个权威的组织领导者，组织管理职能就得不到有效发挥，有效治理目标更无从谈起。
（三）组织结构：有效的组织构成
组织要实现有效管理，除了有一个权威的组织领导者外，还需要设计一个有效的组织结构。在组织结构方面，X市与Y市也存在明显的差异。Y市“创卫领导小组”由市长、市委书记、市人大常委会主任、市政协主席等市级领导，以及53个市属主要单位的主要领导组成，下设综合宣传、督查考评、专业指导3个组和市容环境卫生、基础设施建设、农贸市场建设与管理、环境保护、食品安全等11个专业组，分别负责安排部署各项创建任务，组织协调，检查落实，实施考核等任务。同时，这11个专业组全部由市委主要领导为组长、相关部门领导为成员；其中，除了宣传与健康教育组组长为市委宣传部部长外，其与10个小组组长均为分管副市长为组长。这种由各级政府部门主要领导组成的任务型组织，确保了其所发布行政命令的权威性，自然也就保证了治理的有效性。
与Y市截然不同，X市“创卫领导小组”是由卫生局和市纪委的几位非领导职务人员组成，组织领导也仅为副处级卫生局干部。同时，X市创卫领导小组规模也有限，主要由是爱卫办人员组成，而《X市创建国家卫生城市工作方案》限定的市爱卫办规模仅为定编6-8人。
（四）组织职能：完备的职能体系
最后，也是最为重要的，从管理职能角度看，X市与Y市也存在显著的差异。关于组织管理职能，不同的研究者有着不尽相同的理解，但对法约尔的“五分法”———计划、组织、协调、指挥和控制的认同是基本一致的，后续研究者对于管理过程的划分都是以法约尔的“五分法”为基础。比如，古利克的“七分法”，以及孔茨和奥唐奈的“五分法”都是在法约尔的“五分法”基础之上发展而来。所以，我们主要从法约尔“五分法”的角度来看一下X市和Y市“创卫领导小组”在管理职能发挥方面的区别。
就整个管理过程来看，《X市创建国家卫生城市工作方案》虽明确X市“创卫领导小组”负责组织、协调、指挥全市的创卫活动，实际创卫工作是由另一个任务型组织———市爱卫办，负责组织、指挥和协调工作。但基于市爱卫办的权威性不足，在“创卫”实践过程中，其职能发挥也仅限于原卫生组织系统，并未能在全市系统发挥计划中的组织、协调和指挥职能。根据《X市创建国家卫生城市责任分解表》，X市“创卫领导小组”的任务分工是“市以下各级爱国卫生组织建设，爱国卫生工作的计划、推行”，这也就意味着X市“创卫领导小组”先天不足，不具备履行多种组织管理职能的合法性地位。Y市“创卫领导小组”则通过主导或参与起草法规和规范性文件，签订目标管理责任状，协调财政预算，定期召集创卫工作调度会，确立多层级的中心城区联系帮扶城中村制度，建立制度化的检查制度、行政约谈制度、奖惩制度等多种方式，全面协同市委、市政府较为全面地履行了计划、组织、指挥、协调和控制等多方面职能。可以说，Y市“创卫领导小组”几乎涉及了与“创卫”相关的整个管理过程，而不仅仅是一个协调性的组织机构，进而确保属地内的个人、集体和组织按照初始设定的“创卫”计划目标行动。
六、任务型组织之于国家治理现代化的意义及其未来
（一）任务型组织之于国家治理现代化的重要意义
通过上文关于湖南省X市与Y市基于任务型组织———“创卫领导小组”组织推进“创卫”过程的比较，我们不难看出，能够实现有效治理目标的任务型组织是常规官僚组织的浓缩版，它较少受到机构臃肿、权责不清、推诿扯皮、信息扭曲等常规官僚组织所固有缺陷的影响，却又沿袭乃至强化原常规组织的科层制权威，能够更好地承担原常规官僚组织所能承担的部分职能，尤其是能够更好地发挥协调整合功能，进而能够更灵活地应对现代社会复杂性治理环境的挑战。也正是在此种意义上，任务型组织能在某种程度上弥补传统官僚组织自身治理能力不足缺陷，推动国家治理体系现代化建设。
首先，有效任务型组织是浓缩的官僚组织，自主性更强，能较好地适应治理环境变化。一方面，“船小好调头”———相较于传统的常规官僚组织，有效任务型组织较少受到预算约束和人事约束，进而能集中精力于组织的主要任务。比如，Y市“创卫领导小组”的主要领导也是市委市政府的主要领导，如此，“创卫领导小组”也就沿袭了常规官僚组织的集权、层级节制和权威，保证了任务型组织和原常规组织的协同和一致，也保证了任务型组织高效发挥计划、组织、协调和控制等多样化管理职能。同时，通过跨部门抽调人手、设置专项基金和优先资金支持保障等途径，有效任务型组织能够确保“一切能为组织所用的资源都应该随时被纳入到任务型组织的运营过程中”，这有利于任务型组织聚焦于完成主要任务，而较少受到资源约束的掣肘。另一方面，相较于常规官僚组织，有效任务型组织有着更高效的沟通效率与更清晰的目标导向，进而可能有更好的环境适应能力、更高的治理效率。在巴纳德看来，沟通、奉献的意愿和共同的目标是构成组织的三大要素，而有效任务型组织不仅兼具上述三大要素，而且在沟通和共同目标共识方面更优于常规官僚组织，即有效任务型组织内部沟通更频繁、更高效，其共同目标更明确。具体来看，在沟通方面，有效任务型组织因其规模较小、层级较少，信息传递更快捷、内部信息沟通成本更低；在共同目标方面，有效任务型组织往往聚焦于单一重大任务目标，目标较常规官僚组织更明确。有效任务型组织在上述两个方面的优势，也就使得其比常规官僚组织更适于应对现代社会复杂治理环境下重大复杂性任务治理带来的挑战。
其次，有效任务型组织较少受到层级节制、僵化规则等传统官僚制弊病牵制，效率更高。就像本文案例所呈现的那样，有效任务型组织多为跨部门、多层级的，并且以党政“一把手”为领导者的组织架构，它契合了我国横向上权力集中于政党，纵向上权力向上负责的党政体制，在保持和强化了组织权威领导和统一指挥的前提下，打破了纵向层级之间和横向部门之间的隔阂和壁垒，抛弃了诸多僵化的规则体系，进而摒弃了传统官僚制弊端，能够高效地完成组织的主要使命。
最后，也是最为重要的，通过与常规官僚组织相配合，任务型组织有效发挥协调功能能较好地应对治理碎片化问题。有效治理目标的实现必须以有效沟通协调基础上的跨部门合作为前提，它要求组织的每次信息沟通都要被确信为真实有效，而“真实有效的信息沟通意味着，信息接收者知晓信息发出者占据着与信息沟通相关的权威职位，并且沟通信息得到了组织授权”。有效任务型组织立足于常规官僚组织权威，把不同层级、不同部门的主要领导聚集于一个统一的任务型组织之内，强化了组织权威性，更大幅度降低了组织层级和管理幅度，进而在确保信息沟通权威的基础之上，提高了沟通效率，并最终有助于组织各项管理职能的发挥和有效治理目标的实现。借鉴科斯用交易成本的概念区分在企业内部与通过市场配合资源的成本差异的思路，我们可以把协调成本概念看作是区分常规官僚组织与有效任务型组织在整合资源实现目标方面的成本差异，权威的任务型组织通过纵向与横向的一体化组合减少了不同部门之间，以及不同层级之间协调的需要或努力，增加了协作行动的能力，进而减少了潜在推诿扯皮问题以及随之产生的协商成本，尤其是有助于降低信息成本、组织成本和代理成本,推动组织更高效地进行计划、组织、协调和控制，确保组织控制下的各单位和部门能够集中精力完成各自的治理任务和目标。
（二）国家治理体系现代化进程中的任务型组织未来
综上所述，任务型组织在现代国家治理领域的兴起有其现实必然性，尤其是有效任务型组织能更好地发挥协调整合功能，并聚焦于复杂治理环境下复杂性任务的治理，进而有助于克服传统官僚体制治理能力不足问题，也就在一定程度上适应了国家治理体系与治理能力现代化建设的需要和契合了现代国家治理的要求。与此同时，任务型组织在国家治理领域的兴起也有其历史必然性，或者说有其深刻的历史根源。从制度变迁角度看，任务型组织是强制性变迁与诱致性变迁共同作用的结果。从诱致性制度变迁来看，中国共产党在革命时期和建国初期成立的“领导小组”“办公室”等任务型组织的成功经验，或者说，建国初期任务型组织的高治理功效，增强了党和政府对任务型组织的信心。相应地，改革开放以后，任务型组织就成为了常规官僚组织应对复杂性社会治理挑战的优先选择。
从强制性制度变迁角度看，不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信是中国共产党领导国家建设的根本基调，就像提倡“北京共识”替代“华盛顿共识”一样，中国共产党中央始终强调要走一条不同于西方国家的政治发展道路，“坚持党的领导”“向党中央看齐”“维护党中央权威”“党委领导下的行政首长负责制”是我国政治与行政体制的根本原则，其核心在于维护中国共产党中央的权威和维持基于官僚制的权威秩序。比如，2016年10月中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过的《中国共产党党内监督条例》就明确指出，要维护党中央集中统一领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，贯彻落实党的理论和路线方针政策，确保全党令行禁止情况。一个核心、统一领导、令行禁止、维护“大局”……这些都意味着要维护官僚制的权威而非推倒重建。事实上，对以中央权威为代表的确立“单一权威中心”的做法是我国现代公共行政发展的传统原则。作为改革开放的总设计师，邓小平早在1988年就明确指出，“中央要有权威。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行……党中央、国务院没有权威，局势就控制不住”。而这种“单一权威中心”原则又经由“行政首长负责制”传导到地方各级政府，成为官僚组织顽强存在的基础。但作为主导国家发展的、试图实现长期执政的中国共产党也是一个勇于承担责任、不断探索，并善于冷静分析判断和把握环境变化的政党。它清醒地意识到传统官僚体制的诸多弊端，一直在尝试推进政治体制改革，尤其是深化行政体制改革，试图探索一条能够在维护官僚制权威的基础上使官僚体系服务效率更高、治理国家更有效的可行路径。而任务型组织则顺应了这一要求，被寄予了弥补传统官僚制的厚望，进而能够不断发展壮大。更为重要的是，作为弥补传统官僚制缺陷的组织创新，“常规官僚组织+任务型组织”的组合，继承了传统官僚组织，或者说理想官僚制的核心特征———集权、任务目标导向，而又兼顾了主张摒弃官僚制的后官僚主义范式的部分优点，尤其是增强了官僚组织灵活性，进而更好地适应了现代社会复杂治理环境下增强政府回应性的诉求（参见表4）。
简而言之，任务型组织在国家治理领域的兴起有其现实必然性和历史必然性，契合了时代的要求。更为重要的是，如前文中我们所指出的那样，相较于根本性制度变迁，组织结构调整所带来的风险更小，作为组织结构调整属类的任务型组织则契合了常规官僚组织，尤其是政治家规避政治风险的要求。一般来说，除非受到强大的外部压力，出于组织稳定性需要或政治风险规避考虑，官僚组织不愿意推进根本性制度变革。而在我国现有体制下，“由于缺乏来自公众的普遍的自下而上的监督渠道，我国科层组织行为策略选择影响因素仍来自官僚体制内部而非外部”，这也就进一步决定了官僚组织的变迁只能是一种缓慢的内部调整，一种以风险规避为前提的组织结构调整，而任务型组织很好的契合了这一要求。尼古拉斯.亨利也提醒我们，“官僚制根深蒂固……官僚制即使不是人类个体生命历程的基础，也是人类社会的基础”，它是不会轻易衰亡的，它更有可能是凤凰涅槃后的重生，是反思后的升华。基于此，依附于传统官僚组织的任务型组织也不会轻易走向衰亡，其未来发展方向应该是进一步成为高度浓缩的官僚组织，以适应弥补传统官僚制之缺陷和追求有效治理之目标。
但也必须要意识到，任务型组织是传统官僚组织面对现代社会复杂的治理环境挑战所做出的风险规避型变革，它是常规官僚组织在不损害自身利益前提下做出的局部微调，所涉及的变革层次较浅，深度不够，尚未未触及官僚体制弊病的深处。所以，任务型组织对传统官僚制的弥补是有限的，它在一定程度上适应了现代复杂不确定环境下国家治理的需要，但它与国家治理现代化建设的要求之间尚有较大差距。尤其是，任务型组织在有助于弥补传统官僚制缺陷和增进国家治理有效性的同时，尚存在设置随意、解散困难、治理有效性程度总体不高、使用的治理工具较为传统等一系列潜在不足，未来需要在国家治理体系现代化建设框架下进一步走向法制化、规范化和现代化。
首先，为了实现国家治理的法制化、规范化和提高治理有效性，国家需要通过立法等形式明确规定任务型组织设立和解散的条件、原则和标准，以及规范任务型组织预算管理，确保任务型组织根据现代国家治理需要精准设置、在任务完成后及时解散，并依法作为，避免其对常规治理任务所需经费预算形成挤占。其次，要构建目标导向的事后问责机制，在保持任务型组织在治理过程中自主性与灵活性的同时，确保其聚力于常规官僚组织所难以胜任的治理任务，真正成为一个能够适应现代社会复杂性治理要求和能够弥补传统官僚制自身治理能力不足的、适应现代社会发展需要的组织形式。最后，任务型组织要适应现代社会治理环境变化，推进自身深度变革，减少对传统的强制性治理工具的使用，更多通过自愿性治理工具和混合型治理工具引导市场主体和公民积极主动参与到任务型组织所聚焦的重大治理任务之中，以在提升治理有效性的同时，不断增强人民群众的参与感和获得感。
责任编辑：班允博
文章来源：《甘肃行政学院学报》2018年第5期
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